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viernes, 10 de junio de 2011

Relación entre Constitución y leyes: ¿vínculos virtuosos o intransigencias al cambio hegemónico?

Solanda Goyes Quelal
Período 1998 - 2007


El Ecuador aprobó en 1998 una Constitución que rigió por diez años, hasta octubre de 2008, en que se expidió la vigente de Montecristi. Esa Constitución, bien lograda al menos en la parte dogmática y en muchos componentes de su parte orgánica, gracias a la indiscutible presencia de movimientos sociales en su proceso de aprobación, fue cuestionada por amplios sectores debido a su falta de eficacia, ya porque no se expidieron las normas legales que la viabilicen o porque habiendo sido expedidas fueron violentadas o desconocidas.
El período que discurrió entre una y otra Constitución, se caracterizó por la vigencia de lo fáctico por sobre lo normativo. Los poderes públicos en innumerables ocasiones actuaron de hecho y a espaldas de los lineamientos de la Carta Fundamental que entonces regía. Ocurrieron constantes y permanentes actos ilegales e ilegítimos sustentados en un poder que despreciaba y desconocía los límites impuestos por dicho ordenamiento y que, paradójicamente, se “convalidaban” con la intervención de las instituciones que estando obligadas a regular y controlar la vigencia de esa Constitución, prefirieron servir a intereses de grupo o de particulares en detrimento del bien general. En muchas ocasiones, actos carentes de validez jurídica fueron revestidos de aparente legalidad, acudiendo a la manipulación de la norma.
A modo de ejemplo, cabe enumerar varios sucesos en materia electoral: la flagrante violación del Congreso Nacional al artículo 209 de la Constitución de 1998 (a pocos días de estrenada), que establecía que el Tribunal Supremo Electoral se integre con vocales delegados de los siete partidos que hayan obtenido la mayor votación en las últimas elecciones pluripersonales a nivel nacional, con la designación de un delegado del Partido Conservador como vocal de dicho Tribunal, sin corresponderle porque no figuraba entre las siete agrupaciones políticas más votadas. O, el caso de la Ley de Cuotas, cuya aplicación efectiva tardó siete años, durante los cuales fue objeto de sistemáticas violaciones que mutilaron los derechos políticos de las mujeres, a través del fraude y la trampa jurídica . Se suma el caso de la “reglamentación” del método Imperial de asignación de escaños para las elecciones del 2004, dictado por el Tribunal Supremo Electoral, a través de una simple resolución, sin tener facultades para hacerlo y quebrantando expresas normas que definían la obligatoria regulación de los derechos políticos de las personas solamente por ley, siendo el ente facultado para hacerlo el Congreso Nacional, el que a su vez, incapaz de llegar a acuerdos no pudo resolver el vacío legal provocado por la declaratoria de inconstitucionalidad del método D`Hondt, demandada por un legislador del Partido Social Cristiano que pretendía el acaparamiento de la representación electoral, en forma desproporcionada a la real aceptación popular recibida y en contra de las normas constitucionales, petición que al ser aceptada por el Tribunal Constitucional, eliminó el mecanismo de aplicación del mandato de representación proporcional de las minorías, obligando a suplirlo con otro, nunca dictado –como correspondía- por el Congreso Nacional, conduciendo al Tribunal Supremo Electoral, a hacerlo de forma ilegal.
El funcionamiento del país también se vio afectado por la falta de leyes que regulen de acuerdo al mandato constitucional, las Funciones del Estado y las principales instituciones democráticas. La Función Legislativa, operó durante todos los años de vigencia de la Constitución de 1998, con una reforma parche a su ley orgánica expedida seis años antes, bajo la Constitución de 1978, cuya estructura estaba diseñada alrededor de instituciones, órganos legislativos y procedimientos totalmente distintos a los creados en 1998. En la ley reformada y el reglamento también reformado, coexistían y se confundían preceptos de una y otra Constitución, creando un caos jurídico, muy útil para las “interpretaciones” discrecionales. El Congreso Nacional, no tuvo interés de expedir su propia ley e inclusive trabajó durante todo ese tiempo con un documento “editado” que fusionaba vanamente la Ley y su reforma.
En la misma línea, nunca se expidió una Ley Orgánica de la Función Judicial, pese a existir más de una iniciativa, con lo cual se frustró el cambio que la Constitución introdujo en varios aspectos del sector justicia, como eran la unidad jurisdiccional, la implementación del sistema oral, de los jueces de paz y justicia indígena. Si bien se implementaron varias reformas relacionadas con lo judicial, por encontrarse inmersas en el Código de Procedimiento Penal , en el Código de Niñez y Adolescencia y las reformas al Código del Trabajo , éstas abordaron sus materias específicas, quedando pendientes las reformas integrales.
El Congreso Nacional, además de las puntualizaciones antes realizadas, en materia electoral no expidió la ley de elecciones como debió hacerlo, omitiendo viabilizar la eficacia de importantes instituciones como son la iniciativa legislativa ciudadana, el estatuto de oposición y más, con lo cual burló trascendentes conquistas ciudadanas producto de su movilización en la Constituyente de 1998.
En dos períodos legislativos consecutivos se abrió un importante debate ciudadano sobre la Ley de Educación General, pero en ninguno de ellos el proyecto de ley -que contaba con apoyo ciudadano- llegó a feliz término, fundamentalmente porque no pudieron alcanzarse acuerdos entre dos posiciones: la una que demandaba la aplicación de la Constitución y por tanto que se la legisle como un derecho y, la otra contraria a la Constitución que exigía se la estipule como un servicio. Esta última absurda por su contenido y concepción y por no tener asidero en la norma superior, impidió que la educación pre-primaria, primaria y media contase con una ley acorde a los avances de 1998. En contraste, el Congreso fue muy ágil y eficiente en relación a la educación superior, aquella que genera grandes ingresos: más de 30 leyes de creación de universidades o reformas a leyes de universidades existentes se tramitaron en ese período.
Y si bien los Congresos Nacionales, elaboraron algunas leyes de carácter social, éstas fueron en su mayoría impulsadas por sectores sociales e instituciones comprometidas con las materias específicas. Entre otras leyes, pueden anotarse como positivas el Código de Niñez y Adolescencia, la Ley de la Juventud, la Ley de personas con discapacidad, la Ley de la Tercera Edad, la ley de cuotas, la Ley Orgánica de transparencia de acceso a la información pública, o la relacionada con la de la institucionalidad indígena y afrodescendiente . También es destacable la gestión de procesos legislativos participativos, instaurados a partir de 1998 por la Comisión de la Mujer, el Niño, la Juventud y la Familia, como una nueva forma de legislar con apego a las demandas ciudadanas y en coordinación con las institucionalidad estatal. Bajo ese marco, la Comisión elaboró un banco de proyectos orientados a la igualad que nunca fueron tratados por los Congresos posteriores: Proyecto de Código de Familia, proyectos de reforma a las leyes del Consejo de la Judicatura, de servicio civil y carrera administrativa, código del trabajo, ley de educación, etc.
El pasivo de los Congresos Nacionales, se conformó también con otras leyes que nunca se dictaron para desarrollar los derechos individuales y colectivos conforme la Constitución lo establecía, o el desacato cometido al no legislar sobre normas expresamente ordenadas por ella como la de Registro Oficial. Mas, la gota que derramó el vaso y condujo al Parlamento a su mayor deslegitimación, fue su insensibilidad ante la reforma política demandada por la ciudadanía. Desde el 10 de enero de 1999 hasta el 13 de febrero del 2007, se plantearon 88 proyectos de reforma constitucional , ninguno fue tramitado. Se resguardaba el status quo, la captura de las instituciones cuya reforma se reclamaba.
Con este tipo de actos la clase política dominante de ese entonces, condujo al Ecuador de crisis en crisis, y la ciudadanía agotada de representantes que no canalizaban sus demandas, con pocas vías institucionales a seguir por el permanente bloqueo, se levantó en varias ocasiones, defenestró a tres presidentes y demandó “que se vayan todos”, para luego aprobar abrumadoramente una Asamblea Constituyente que reformule las bases del Estado Ecuatoriano.
La omisión de los Congresos Nacionales, se sumó al listado de insatisfacciones que la Asamblea Constituyente debía cubrir, varios sectores impulsaron por ello que la Constituyente tuviese suficiente poder y tiempo para elaborar no solo la nueva Constitución sino también la legislación secundaria que facilitara las transformaciones aspiradas.
Período 2008 - 2010
La Asamblea Constituyente de 2008 fue convocada para transformar el marco institucional del Estado, y para elaborar una nueva Constitución, otorgándosele plenos poderes, pero con apenas seis meses de duración. La Asamblea, una vez instalada, expidió su Reglamento de Funcionamiento, en cuyo artículo 2, definió que los plenos poderes le facultaban a aprobar el texto de la nueva Constitución, mandatos constituyentes, leyes, resoluciones e instructivos y acuerdos constituyentes. Si bien las amplias facultades de la Asamblea incluían la expedición de leyes, el tiempo de duración establecido en el Estatuto, resultaba estrecho para ese fin, de tal manera que el anhelo de muchos y muchas ciudadanas de que fuese la propia Asamblea la que dictara la legislación postconstituyente, no fue posible. No obstante, la Asamblea tramitó y aprobó cinco leyes en materia económica, tributaria, contratación pública, penal y transporte terrestre, de forma contraria a la secuencia lógica del ordenamiento jurídico, cuyo escalonamiento exige que primero se expida la Constitución y luego las normas inferiores, con sujeción a ella; contrariando también la propuesta originaria de las atribuciones legislativas de la Constituyente, cuyo espíritu era la de desarrollar los nuevos postulados constitucionales a través de desarrollo legislativo. Las leyes dictadas en Montecristi, al anticiparse a la Constitución, resultaron que formalmente obedecían a la Constitución anterior, cuestionada y criticada por sus límites.
La Constitución de 2008 estableció un mandato de plazo para la expedición de normas prioritarias, a fin de evitar que las legislaturas omitieran dictarlas como sucedió con la Constitución de 1998. El plazo fue de 120 días para la aprobación de la ley del régimen de soberanía alimentaria, la ley electoral, la ley de la Función Judicial, la del Consejo de la Judicatura y la del Consejo de participación Ciudadana y Control Ciudadano; y, el plazo de 360 días para que se apruebe la ley de la Corte Constitucional y los procedimiento de control de constitucionalidad, la ley de recursos hídricos, ley de participación ciudadana, ley de comunicación, ley de educación general, ley de educación superior, ley del deporte, ley del servicio público, ley de la Defensoría Pública, ley de registro de datos, ley de descentralización territorial, leyes penal y de procedimiento penal en el ámbito militar y policial, y, la ley de seguridad pública del Estado; definiendo además que todo el ordenamiento jurídico necesario para el desarrollo de la Constitución sea aprobado durante el primer mandato de la Asamblea Nacional (primera transitoria de la Constitución de la República).
Los plazos establecidos resultaron estrechos, tanto si el trámite se realizaba con los procedimientos de la ley de la legislatura anterior aplicados por la Comisión de Legislación y Fiscalización , como con los procedimientos establecidos en la nueva ley de la Función Legislativa, expedida por esa Comisión y que entró en vigencia en agosto de 2009. En los 120 días señalados, se cumplió con la expedición de las leyes encargadas, a excepción de la Ley del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social que se aprobó fuera de término. Dentro del segundo plazo de 360 días se aprobaron cuatro de las trece leyes que debían expedirse, resultando insuficiente ese tiempo para el desarrollo de los demás cuerpos normativos, lo cual inclusive puso en cuestión la constitucionalidad de las leyes que no alcanzaron a expedirse dentro de él, tanto porque las normas acarrearían nulidad como porque podían verse abocadas a que se declare su inconstitucionalidad por omisión . La Corte Constitucional emitió una sentencia interpretativa cuya definición la basó en los principios de integralidad constitucional, de plena vigencia de los derechos, respeto a la voluntad constituyente e interpretación constitucional, para luego concluir que “La atribución de la Asamblea Nacional de expedir, codificar, reformar y derogar las leyes, no se limita por el vencimiento de los plazos establecidos por la norma constitucional transitoria; por el contrario, el poder del legislador de aprobar leyes es una atribución específica, propia de su esencia que permanece vigente, pues lo fundamental es que la expedición de leyes responda a un profundo análisis legislativo y una importante participación ciudadana” . Es decir, la Asamblea Nacional quedó habilitada para elaborar las leyes por fuera del plazo que la Constitución le señalaba, porque su función de legislar supera la del plazo que, si bien tenía la intención de lograr efectividad temporal, no es lo fundamental para el desarrollo de los derechos a normarse en leyes secundarias, cuyos contenidos constituyen el aspecto sustancial de la legislación.
A la fecha se han expedido todas las leyes expresamente ordenadas por la Constitución, salvo la de comunicación y la de aguas, cuya discusión ha sido particularmente difícil, e inclusive ésta última debe ser sometida a consulta prelegislativa.
Por el número y tipo de leyes que se han dictado en el período objeto de análisis, se concluye que es un período de abundante producción y que contrasta significativamente con las etapas pasadas del Congreso Nacional. La Comisión de Legislación y Fiscalización aprobó 26 leyes y lo que va de la Asamblea Nacional en funciones, 34, en diferentes materias, cada una con su propia complejidad, y que todas en su conjunto constituyen un importante esfuerzo de adecuar la legislación a la Constitución. Se ha resuelto la normativa relativa a la estructura de las Funciones del Estado y de la Corte Constitucional; así como importantes leyes en materia económica, tributaria, política y social, pero además se ha avanzado en organizar y sistematizar la caótica normativa ecuatoriana, al recopilar en códigos las temáticas relativas a la justicia, a elecciones y organizaciones políticas, a la planificación y finanzas públicas, a la producción, comercio e inversiones; al expedir cuatro leyes de depuración legislativa que contribuyen a la eliminación de normas obsoletas o que han caído en desuso, y que al estar vigentes abonaban al desorden jurídico. Es importante destacar la gestión participativa que se ha institucionalizado, más allá de los tiempos señalados en la Ley de funcionamiento de la legislatura; la convocatoria o recepción de personas o instituciones relacionadas con las materia de la ley en discusión, es consustancial al ejercicio de la representación.
No obstante lo anterior, preocupa que la iniciativa de las leyes aprobadas en su mayoría provienen del ejecutivo, tanto en número como en la preeminencia política y económica de las propuestas, remarcándose el carácter presidencialista del modelo y, con lo cual la Asamblea Nacional ha cedido una de sus principales atribuciones, debilitando una de las funciones que el sistema democrático le otorga de manera natural por ser el organismo de expresión plural de un país.
Leyes que aportan a la concreción del nuevo marco constitucional
La doctrina indica que, para su validez, las leyes deben ser expedidas con sujeción a la norma superior, es decir, a la Constitución, y así lo afirma el artículo 84 de la Ley Fundamental, que expresa: “La Asamblea Nacional y todo órgano con potestad normativa tendrá la obligación de adecuar, formal y materialmente, las leyes y demás normas jurídicas a los derechos previstos en la Constitución y los tratados internacionales, y los que sean necesarios para garantizar la dignidad del ser humano o de las comunidades, pueblos y nacionalidades. En ningún caso, la reforma de la Constitución, las leyes, otras normas jurídicas ni los actos del poder público atentarán contra los derechos que reconoce la Constitución”.
En general, la legislación expedida con posterioridad a la Constitución de 2008, formalmente se orienta hacia los cambios estructurales que motivaron la convocatoria de la Constituyente. En gran parte se han desarrollado los derechos para la diversidad de sujetos en ella señalados, esto es, las personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos y, se lo ha hecho desde la perspectiva de los principios de aplicación de los derechos, destacándose el de igualdad y no discriminación que se reproduce a lo largo de la normativa, como principios o como regulaciones que otorgan prioridad a ciertos grupos de la población tradicionalmente excluidos, para los cuales se establecen normas “preferenciales” de equidad orientadas a otorgar igualdad de oportunidades en unos casos y de igualdad material en otros.
Las leyes expedidas diseñan la estructura de los organismos públicos que se crean para la garantía de los derechos, y es importante que en gran parte de éstos, de forma transversal se desplieguen mecanismos de participación ciudadana. En unos casos esa participación alcanza un significativo adelanto y en otros se limitan a declaraciones generales.
De las leyes emitidas, es destacable el Código Orgánico de la Función Judicial que con apego a la Constitución desciende y desarrolla la organización y funcionamiento del sistema de administración de justicia que incluye el Consejo de la Judicatura, las Cortes y juzgados, la Fiscalía General del Estado, la Defensoría Pública y los organismos auxiliares como son el servicio notarial, los martilladores judiciales y los depositarios judiciales. Determina las medidas para la profesionalización que incluyen la selección, capacitación, formación, evaluación y sistema disciplinario; o, el Código de la Democracia que viabiliza gran parte de la reforma política, al desarrollar los derechos políticos de las personas y las reglas para las elecciones, los mecanismos de democracia directa, la institucionalidad electoral y las organizaciones políticas.
La Ley de Garantías Constitucionales y control de constitucionalidad se encarga de regular la justicia constitucional, desarrollando las acciones, recursos y procedimientos de las garantías de los derechos que constituyen uno de los pilares del Estado constitucional de derechos y justicia: recurso de protección, hábeas corpus, acceso a la información pública, habeas data, incumplimiento y acción extraordinaria de protección.
La Ley Orgánica de participación ciudadana, implementa los mecanismos de participación, en los diferentes niveles de gobierno, las distintas formas de organización para el denominado poder ciudadano y los mecanismos de participación. Su valor radica en que junto a la Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, establece las vías de participación y control social autónomos de la ciudadanía y define los mecanismos para la designación de autoridades, con convocatoria abierta, impugnación y veeduría ciudadana. Es decir, estas leyes han dado forma a una de las principales innovaciones de la Constitución: el quinto poder.
En esa línea se han emitido otras leyes de gran importancia como el Código Orgánico de Organización Territorial y Administración Descentralizada, Ley de Seguridad Pública y del Estado, la Ley Orgánica de Empresas Públicas, la de Protección e Inmunidad de la Comisión de la Verdad, la del Sistema Nacional de Registro de Datos Públicos, entre otras.
Más allá de las premisas de independencia de poderes que en una democracia moderna se proclama, la ley constituye y es producto de las visiones e intereses de quienes tienen en sus manos el poder decisional de aprobarlas. En ese sentido las leyes emitidas por los órganos legislativos que le sucedieron a la Constituyente, reflejan las visiones de los actores de turno, de sus posiciones políticas e ideológicas, y por ello en las normas expedidas, se confunden perspectivas transformadoras, concentradoras de poder, de defensa del status quo, democráticas, de participación y más, y que son producto del juego político de lograr “consensos” o mayorías para aprobarlas.
Lo relevante es que esos órganos, en cuanto a eficiencia y celeridad legislativa, han marcado una diferencia con la clase política del pasado y han acelerado el proceso de adecuación normativa a la Constitución, de ese modo la estrategia anterior que encontró en la omisión legislativa la consolidación de su poder, ha sido sustituida y superada, con una nueva visión que encuentra en el desarrollo legislativo la sustentación del nuevo poder.

¿En qué medida dichas leyes son percibidas como vehiculizadoras u obstaculizadoras del cambio radical en las relaciones de poder en el país?
Las leyes elaboradas por la Comisión de Legislación y Fiscalización y la Asamblea Nacional en funciones por sus contenidos, sin duda, aportan a un cambio en las relaciones de poder, mas por las formas del proceso de toma de decisiones, se lo obstaculiza porque son expedidas en medio de cuestionamientos de su validez, lo cual socava la confianza en ese ordenamiento.
Son cuestionables principalmente dos aspectos: la visión concentradora de poder que las leyes expresan y el atropellamiento de normas superiores en su proceso de aprobación.
La subordinación del modelo de Estado y sociedad que la Constitución diseña a la satisfacción de coyunturas particulares o de intereses no contemplados en ella, constituye un real problema para la legislación en plena expedición. Los aspectos controversiales han radicado en casi todas las leyes en la intención sobrecontroladora del ejecutivo de las instituciones y de la adecuación a ese fin de recursos constitucionales creados para la garantía de derechos, y por otro lado, la disminución casi hasta la desaparición del control institucional. A modo de ejemplo podemos citar la Ley Orgánica de la Función Legislativa, que ató de manos y pies a la actividad fiscalizadora, la Ley de Comunicación (todavía no aprobada) que se va desentendiendo del grave problema de la antidemocrática e ilegal distribución de frecuencia y pone énfasis cada vez más en el control de la información; la ley reformatoria a la Ley de Hidrocarburos y Régimen Tributario Interno que otorga un gran poder discrecional para el manejo de uno de nuestros mayores patrimonios: los recursos naturales; entre otras.
El segundo aspecto, que pareciera ser de carácter formal, no lo es, porque de él depende la validez o invalidez normativa, lo cual convierte –al proceso de formación de la ley- en un aspecto de sustancial importancia. Hans Kelsen textualmente expresa: “… [por] el carácter dinámico del derecho, una norma vale en tanto y en la medida en que ha sido producida en la forma determinada por otra norma…” . En el Ecuador, las normas que regulan la forma de elaborar la ley, son la Constitución y la Ley Orgánica de la Función Legislativa, en ellas se establecen pasos, tiempos, mecanismos de decisión y aprobación, tipos de votación, habilitación de los/as representantes que participan en el debate legislativo, entre otros.
En los dos últimos años, ha sido motivo de preocupación la informalidad con que se realizan muchas leyes, en la Comisiones y en las relaciones parlamentarias no se respetan los mecanismos de decisión y aprobación, como se lo ha denunciado en la Ley de comunicación y en la Ley de Educación Superior; la participación de alternos o representantes que no poseían la habilitación necesaria para su intervención; el indefinido incumplimiento de plazos en ciertas normas; la omisión de discutir propuestas que cumplen con los requerimientos dispuestos por la Constitución y la ley; el uso del transcurso del tiempo para que las leyes rijan sin el obligatorio análisis de la Asamblea Nacional, son formas que disminuyen la calidad legislativa, poniendo de manifiesto que aspirados cambios en la conducta política no se han concretado.
Abona a este análisis, las reformas puntuales que se han realizado para canalizar intereses expresos, como es la reforma al Código de la Democracia para modificar el artículo que otorgaba solamente a los partidos políticos el fondo partidario y que se lo abrió para que se beneficiaran de él también los movimientos políticos, cambio que gira sustancialmente el concepto inicial de ese cuerpo legal, cual era la entrega de dicho fondo solamente a partidos, con el ánimo de motivar e impulsar la organización partidaria como elemento esencial del juego democrático.
Como conclusión, la producción legislativa, importante en número, de buena en calidad, cuya pretensión de transformaciones profundas se expresan en gran parte de su contenido, poco a poco se ve rebasada por la poca cultura jurídica ecuatoriana.

¿Cómo mejorar la conexión de sentido entre leyes, Constitución política y concreción práctica de los cambios normativos?
La expedición de las leyes solamente da inicio al modelo que en ellas se labra, y por sí mismo esto constituye un logro, una meta cumplida. No obstante, lo medular se decanta a partir de que las leyes entran en vigencia y esa labor es una tarea más compleja que escribirla y redactarla, corresponde a las personas: autoridades, funcionarios/as públicos/as, jueces y juezas, sociedad en general.
En el Ecuador, particularmente es necesario observar la eficacia jurídica de las leyes, dado que por la persistencia de una cultura política y jurídica anárquica, desordenada, alimentada por un discurso de transformación que justifica cualquier cosa, las leyes suelen quedar en el papel, y todas sus virtudes pueden evaporarse ante una realidad práctica que no contribuye al establecimiento de un orden jurídico que garantice los derechos consagrados en la Constitución.
En consecuencia, el gran cambio radical -para diferenciarse del pasado- está en no hacer lo que la denominada “partidocracia” antes lo hacía, siendo una de las prácticas mayormente repudiadas, la violación a las normas. El cambio equivale a construir una cultura de respeto al ordenamiento jurídico escrito, a los principios constitucionales y al modelo garantista.
Para ello es necesario subordinar los intereses particulares a los del interés general expresados en la Constitución y las leyes; subordinar las exigencias coyunturales a la plena vigencia de ese orden, con las consecuencias que ello pueda tener. Significa que el cambio se materializa con la actuación y sujeción de gobernantes y gobernados a los límites establecidos en esa Constitución y en esas leyes, y a modo de ejemplo, significa renunciar a la tentación de usar inadecuadamente un reglamento para sobrepasar los límites que la ley impone; o, el renunciamiento a acudir a la reforma interesada de las normas que llegan a estorbar. El cambio llegará cuando todos y todas nos sujetemos a los postulados y procedimientos, cuando demandemos los derechos y éstos se los reconozca en la medida que la Constitución y la ley determinan, en su justa valoración, sin preferencias, ni privilegios, a todos por igual.
La ley persé no cambia la cultura, pero contribuye a modelarla y en el modelo vigente, constitucional de derechos y justicia, es necesario rescatar su valor. Su cumplimiento genera confianza, cohesión social, institucionalidad.

viernes, 22 de abril de 2011

Igualdad/desigualdad entre hombres y mujeres en el proceso de selección de la Corte Suprema De Justicia

Solanda Goyes Quelal

El 8 de diciembre de 2004, el Congreso Nacional, a través de una mayoría parlamentaria constituida sobre todo por el Partido Renovador Institucional – Acción Nacional (PRIAN), Partido Sociedad Patriótica (PSP) y Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE), cesó de manera ilegal a la Corte Suprema de Justicia elegida en 1997 y la sustituyó por la denominada “Pichi” Corte, ocasionando un cisma en la sociedad ecuatoriana a causa de la desinstitucionalización que produjo este hecho.

La protesta ciudadana ante esta crisis institucional condujo en abril de 2005 a la destitución de Lucio Gutiérrez, Presidente de la República, por una decisión del Congreso bajo el argumento de que Gutiérrez había abandonado el cargo. Inmediatamente el Congreso también cesó la Pichi Corte y días más tarde, tras la reestructuración de autoridades del propio Parlamento, expidió la Ley 001, Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de la Función Judicial, el 26 de mayo de 2005.

La mencionada ley creó un sistema de selección de magistrados y magistradas de la Corte Suprema de Justicia por concurso público de merecimientos, con libre postulación y veeduría ciudadana. Estableció también la constitución de un Comité de Selección integrado por cinco comisionados/as elegidos por cinco colegios electorales, aunque finalmente solo se eligieron tres de ellos: el Dr. Carlos Estarellas por unidades académicas de derecho de las Universidades, el Dr. Bolívar Torres por los ministros de Cortes Superiores de Justicia y Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo y Fiscal y el Dr. Rosendo López por los organismos de los derechos humanos. El colegio electoral de los presidentes de los Tribunales de Honor de los Colegios de Abogados del Ecuador no designó por dificultades internas de quienes lo integraban y la Comisión de Control Cívico de la Corrupción se negó a hacerlo.

Frente a esta eventualidad, la propia ley establecía un mecanismo de solución:“En el evento de que no se hubiere designado a uno o más miembros del Comité, éste se constituirá y funcionará con los miembros designados, pero en ningún caso con menos de cuatro miembros. Para el caso de que no existan dichos cuatro miembros, el o los que ya se encuentren designados elegirán por unanimidad el o los miembros que falten hasta completar el número mínimo de cuatro, los que deberán reunir los mismos requisitos para ser magistrado de Corte Suprema de Justicia, de conformidad con esta Ley. En este evento, tal elección podrá tomar en cuenta los nombres de insignes juristas o académicos del derecho que reúnan las exigencias requeridas, especialmente si los mismos son sugeridos por la sociedad civil a través de solicitudes difundidas públicamente por grupos sociales representativos de aquellos que vienen demostrando una participación cívica, responsable y seria; y, que demandan la existencia urgente de una Corte Suprema de Justicia independiente y ceñida a los principios universales de administración de justicia” .

Junto a la Asamblea de Mujeres de Quito solicitamos que el Comité aplique de manera inmediata la Ley y que lo haga además con una visión de género, de tal manera que este se constituya al menos con una mujer. En sendas cartas enviadas a los comisionados designados, expresamos que el Comité debía completar el mínimo de cuatro miembros y sugerimos incluso que lo mejor sería su conformación con cinco integrantes.

Sensibles a los pedidos de la ciudadanía y de los medios de comunicación, los tres Comisionados nombrados del Comité de Calificación de Magistrados, Magistradas, Conjueces y Conjuezas de la Corte Suprema de Justicia, convocaron por la prensa de circulación nacional, el día domingo 19 de junio del presente año, “a las organizaciones de la sociedad civil, legalmente constituidas, a que propongan nombres de jurisconsultos o académicos del área de Derecho, para que sean considerados al momento de nombrar al Cuarto Miembro del Comité Calificador, conforme lo establece la disposición general cuarta, inciso segundo, de la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de la Función Judicial (R.O. 26 de 26 de mayo de 2005)”.

La Asamblea de Mujeres de Quito y varias organizaciones sociales legalmente constituidas propusimos a los miembros del Comité de Calificación de Magistrados, Magistradas, Conjueces y Conjuezas designados, una lista de mujeres para que, de entre ellas, se elija a la CUARTA Y QUINTA COMISIONADAS de dicho Comité. Al mismo tiempo, organizaciones de Guayaquil habían nominado al cargo a la Dra. Ketty Romoleroux. La Asamblea de Mujeres de Quito apoyó la nominación de la Dra. Romoleroux quien, finalmente, fue elegida el 26 de junio de 2005 por cumplir todos los requisitos legales.

El Comité decidió conformarse solo con cuatro miembros, siendo tan solo una de ellos mujer, lo cual equivalía al 25% de participación de mujeres.


El reglamento para concurso, designación y posesión de los magistrados y conjueces de la Corte Suprema de Justicia

La Red de Justicia conformada por 48 organizaciones de las ciudades de Cuenca, Guayaquil y Quito, con anterioridad a que se conforme el Comité de Selección, decidió realizar una veeduría al proceso de selección de magistrados/as y como uno de sus aportes elaboró un proyecto de reglamento construido colectivamente y consultado con juristas internacionales, cuyos países de origen habían vivido procesos públicos de selección de jueces. Esta propuesta de reglamento incorporaba los principios constitucionales de igualdad entre los géneros para la conformación de la Corte Suprema de Justicia, planteando una fórmula de designación que aspiraba una medida de acción positiva del 20% de mujeres, bajo el siguiente procedimiento:

Artículo 16.- Designación de magistrados, magistradas y conjueces y conjuezas:
Se designarán treinta y un (31) magistrados o magistradas: once (11) provenientes de la carrera judicial, diez (10) de la docencia universitaria y diez (10) del libre ejercicio profesional. De los treinta y un (31) magistrados y magistradas de la Corte Suprema de Justicia, al menos el veinte por ciento (seis personas) corresponderán al género femenino o al masculino, sea cual fuere el minoritario.

Los o las postulantes que hubieren obtenido los diez (10) primeros puntajes, sin consideración a su grupo de origen o su género, serán designados magistrados y magistradas de la Corte Suprema de Justicia. Si más de diez (10) postulantes hubieren obtenido los diez (10) mejores puntajes, porque hubiere más de un postulante con el mismo puntaje, se procederá a sortear el número necesario de postulantes para completar diez (10), de entre el grupo que tenga la más baja calificación. Aquellos que no fueren designados como parte de los diez (10) primeros, se incorporarán a aquellos que participen en la siguiente fase del proceso.

Para designar a los veintiún (21) magistrados restantes, se procederá por sorteo público de acuerdo al siguiente procedimiento:
a) Se seleccionarán a los cuarenta y dos (42) postulantes con los siguientes mejores puntajes, a continuación de los diez (10) magistrados o magistradas designadas según el segundo inciso de este artículo. Si más de cuarenta y dos (42) personas hubieren obtenido los siguientes cuarenta y dos (42) mejores puntajes, porque hubiere más de un postulante con el mismo puntaje, se procederá a sortear de entre los postulantes empatados en el menor puntaje, el número necesario de postulantes hasta completar el número señalado, esto es cuarenta y dos (42). Estos cuarenta y dos (42) postulantes se clasificarán entonces en tres (3) grupos, de acuerdo a su origen: carrera judicial, docencia universitaria y libre ejercicio profesional.
b) Para determinar el número de magistrados o magistradas que se elegirán con respecto a cada grupo de origen se restará: el número máximo de magistrados que corresponde designar según cada grupo de origen, según la Ley, menos el número de magistrados de cada grupo de origen que ya fueron nombrados entre los diez (10) mejores calificados.
c) De ese grupo de cuarenta y dos (42) se procederá a sortear quince (15) magistrados o magistradas, sorteando un postulante de cada grupo en forma alternada. En caso que durante el sorteo se llene el cupo máximo legal de un grupo de origen, antes de que se concluya el sorteo de los quince (15), se seguirá el sorteo solo del grupo o grupos cuyo cupo no se haya cumplido aún.
d) Luego se constatará la proporción correspondiente al género masculino y al femenino de entre las veinticinco (25) personas ya designadas.
e) Si existieran al menos seis (6) de un mismo género, se procederá a designar por sortero el número de magistrados o magistradas faltantes hasta designar treinta y uno (31), de entre todos y todas las postulantes que no hubieren sido favorecidas en el sorteo, de entre las cuarenta y dos (42) personas con mejores puntajes.
f) Si no existieran al menos seis (6) magistrados o magistradas correspondientes a un solo género, entonces los faltantes deberán ser designados en forma preferente. Para ello los nombres de los veinte y siete (27) postulantes restantes se clasificarán por género y solo de entre los del género minoritario se procederá a sortear el número necesario para completar seis (6) o el máximo posible menor a seis (6). A continuación se procederá a designar por sortero el número de magistrados faltantes hasta designar treinta y uno (31), de entre todos y todas las postulantes que no hubieren sido favorecidas en el sorteo, de entre las cuarenta y dos (42) personas con mejores puntajes.
g) De entre los restantes, los veintiún (21) mejor puntuados serán designados conjueces y conjuezas de la Corte Suprema.

Artículo 17.- Método alternativo para la designación:
De no hacer el comité la designación dentro del plazo contemplado en la disposición general quinta, párrafo tercero de la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de la Función Judicial, resultarán designados quienes hayan obtenido los primeros treinta y un (31) puntajes. Si más de treinta y un (31) postulantes hubieren obtenido los treinta y un (31) mejores puntajes, porque hubiere más de un postulante con el mismo puntaje, se procederá a sortear el número necesario de postulantes para completar treinta y uno (31), de entre el grupo que tenga la más baja calificación. Aquellos que no fueren designados como parte de los treinta y un (31) primeros, se incorporarán a aquellos que participen en la designación de conjueces y conjuezas. En la realización del sorteo, se buscarán los mecanismos para que el género minoritario esté representado con al menos seis magistrados o magistradas.

Tendrán la condición de conjueces y conjuezas quienes hayan alcanzado los veintiún (21) mejores puntajes después de los treinta y un (31) puntajes asignados a los magistrados. Si más de veinte y un (21) postulantes hubieren obtenido los veinte y un (21) mejores puntajes, porque hubiere más de un postulante con el mismo puntaje, se procederá a sortear el número necesario de postulantes para completar veinte y uno (21), de entre el grupo que tenga la más baja calificación .

Por su parte, la Asamblea de Mujeres de Quito realizó una propuesta alternativa más integral que transversalizaba la perspectiva de igualdad entre hombres y mujeres a lo largo del Reglamento de selección. Para lo cual incorporamos la fórmula de equidad de género en la convocatoria, un sistema de calificación equitativo que proporcione igualdad de oportunidades a hombres y mujeres, una selección paritaria de hombres y mujeres para lo cual se establecía el concurso separado por sexo en todas sus etapas, medidas de acción positiva para preferir a una mujer en caso de empate, la conformación paritaria de la CSJ, el procesamiento de la información desagregada por sexo, entre otros. Algunas de las observaciones se trascriben a continuación:

Observaciones al artículo 1.- Llamado a Concurso público.-
En el inciso primero, en lo relacionado a la publicidad del proceso, consideramos que además del portal de la Función Judicial debe crearse un portal propio del Comité de Selección a fin de que no exista ningún tipo de dependencia con la Función Judicial.
Propuesta: luego de la palabra portal, agregar “del Comité de Selección y de ………”
En el cuarto inciso, ratificamos la propuesta elaborada por la Red de que, en la convocatoria, se estipule de manera clara el número de seleccionados/as que se elegirán, por origen y por género (el mínimo).

Observación al artículo 3. Solicitud formal de postulación.
En el inciso cuarto que trata del formulario del Anexo 1, agréguese un literal que determine el género de la persona: femenino o masculino. Esto con el objeto de facilitar el procesamiento de datos y obtener resultados desagregados por sexo, política impulsada por el Consejo Nacional de las Mujeres en todas las instancias estatales, a fin de contar con indicadores diferenciados entre hombres y mujeres, en cada materia, lo que facilitan adoptar políticas públicas con enfoque de género.
En el literal b) del mismo inciso, determinar estado civil, o unión libre.
En el literal g), redactar así: Nombre del cónyuge o conviviente, hijos o familiares a cargo.

Observación al artículo 6. Terminación del plazo de presentación de postulantes.
El artículo 6 del Reglamento dirá (modificaciones constan en negrilla): “El plazo para la presentación de las postulaciones concluirá a las dieciocho (18) horas del día señalado en la convocatoria. Inmediatamente después de haber concluido el plazo, el Secretario del Comité elaborará un acta en la que consten las postulaciones presentadas desagregadas por sexo, la misma que será refrendada por el Comité de Selección y publicado de manera independiente, una lista de mujeres y otra de varones en el portal oficial de Internet del Comité de Selección y de la Función Judicial”.

Observación al artículo 8. Publicación de la nómina de postulantes calificados/as y descalificados/as:
El artículo 8 del Reglamento dirá (modificaciones constan en negrilla): “Dentro del plazo de veinticuatro horas (24) de terminado el proceso de calificación de los requisitos formales, el Comité publicará en los dos (2) diarios de mayor circulación nacional y en el portal de Internet del Comité de Selección y de la Función Judicial la nómina de las y los postulantes, desagregada por sexo, que cumplen con los requisitos y que pasen a la siguiente etapa de selección, y de aquellos y aquellas que fueron descalificados/as.
En esa misma publicación se informará a la ciudadanía la hora y fecha en la que concluye el plazo de quince días (15) improrrogables para presentar impugnaciones a las postulaciones, señalándose el lugar en el cual se las recibirá.

Observación al artículo 10. Impugnación de las y los postulantes calificadas/os.
Agréguese al final del inciso tercero del artículo 10, la siguiente frase: La vida privada e íntima de las candidatas mujeres no será motivo de impugnación.

Observación al artículo 13. Puntuación de antecedentes.
Sustitúyase la letra a) del numeral 1, por el siguiente texto: “Un punto (1) por cada año en la Judicatura como juez/a, vocal/a, ministro/a o magistrado/a legalmente nombrado/a, tomados en cuenta a partir de los quince (15) años requeridos por la Ley, acumulables hasta por diez (10) puntos. En el caso de que la candidata sea mujer se le otorgará por este mismo concepto un punto y medio (1 ½) por cada año, hasta un máximo de diez (10) puntos, como reconocimiento al trabajo doméstico, constitucionalmente establecido”.
Sustitúyase la letra a) del numeral 2, por el siguiente texto: “Un punto (1) por cada año en el libre ejercicio de la profesión o ejercicio de cargo público en el que se tenga como requisito para el cargo el título de abogado, tomados en cuenta a partir de los quince (15) años requeridos por la Ley, acumulables hasta por diez (10) puntos. En el caso de que la candidata sea mujer se le otorgará por este mismo concepto un punto y medio (1 ½) por cada año, hasta un máximo de diez (10) puntos, como reconocimiento al trabajo doméstico, constitucionalmente establecido”.
Sustitúyase la letra a) del numeral 3, por el siguiente texto: “Un punto (1) por cada año como docente principal o titular, en materias jurídicas, en una Facultad de Jurisprudencia con al menos de quince (15) años de existencia, tomados en cuenta a partir de los quince (15) años requeridos por la Ley, acumulables hasta por diez (10) puntos. En el caso de que la candidata sea mujer se le otorgará por este mismo concepto un punto y medio (1 ½) por cada año, hasta un máximo de diez (10) puntos, como reconocimiento al trabajo doméstico, constitucionalmente establecido”.

Observación al artículo 15. Publicación del Resultado de la calificación de la idoneidad.
Concluida la fase de calificación de la idoneidad el Comité publicará el acta con el resultado de tal calificación de las y los postulantes desagregada por sexo. Esta publicación se realizará en los dos (2) diarios de mayor circulación nacional y en el portal oficial del Comité de Selección y de la Función Judicial, junto con la convocatoria a la ciudadanía a presentar impugnaciones a las calificaciones, en el plazo de dos (2) días.
El Comité resolverá las impugnaciones dentro de los siete (7) días y elaborará el acta final con la lista definitiva, la cual será firmada por todos los miembros del Comité y refrendada por el Secretario. Dicha acta contendrá los datos desagregados por sexo en lo relacionado a la lista definitiva de postulantes calificados/as.

Observación al artículo 16. Designación de magistrados, magistradas, conjueces y conjuezas.
Se designarán treinta y un (31) magistrados o magistradas: once (11) provenientes de la carrera judicial, diez (10) de la docencia universitaria y diez (10) del libre ejercicio profesional. El número de treinta y un (31) magistrados y magistradas de la Corte Suprema de Justicia, se conformará de manera paritaria entre hombres y mujeres.
Se elegirán a los y las postulantes que hubieren obtenido los diez (5) primeros puntajes, en cada género, sin consideración a su grupo de origen, y serán designados magistrados y magistradas de la Corte Suprema de Justicia. Si más de diez (10) postulantes hubieren obtenido los diez (10) mejores puntajes, porque hubiere más de un postulante con el mismo puntaje, se procederá a elegir en orden de preferencia, por género y luego por origen, hasta completar el número de diez (10), de entre el grupo que tenga la más baja calificación. Aquellos que no fueren designados como parte de los diez (10) primeros, se incorporarán a aquellos que participen en la siguiente fase del proceso.
Para designar a los veintiún (21) magistrados restantes, se procederá por sorteo público de acuerdo al siguiente procedimiento:
h) Se seleccionarán a los cuarenta y dos (42) postulantes con los siguientes mejores puntajes: veintiún (21) de la lista de mujeres y veintiún (21) de la lista de hombres, a continuación de los diez (10) magistrados o magistradas designadas según el segundo inciso de este artículo. Si más de cuarenta y dos (42) personas hubieren obtenido los siguientes cuarenta y dos (42) mejores puntajes, porque hubiere más de un postulante con el mismo puntaje, se procederá a seleccionar en orden de preferencia, primero por género y luego por origen, de entre los postulantes empatados en el menor puntaje, el número necesario de postulantes hasta completar el número señalado, esto es cuarenta y dos (42). Estos cuarenta y dos (42) postulantes se clasificarán entonces en tres (3) grupos, de acuerdo a su origen: carrera judicial, docencia universitaria y libre ejercicio profesional.
i) Para determinar el número de magistrados o magistradas que se elegirán con respecto a cada grupo de origen se restará: el número máximo de magistrados que corresponde designar según cada grupo de origen, según la Ley, menos el número de magistrados de cada grupo de origen que ya fueron nombrados entre los diez (10) mejores calificados.
j) De ese grupo de cuarenta y dos (42) se procederá a sortear diez (10) magistrados o magistradas, sorteando un postulante de cada grupo en forma alternada. En caso que durante el sorteo se llene el cupo máximo legal de un grupo de origen, antes de que se concluya el sorteo de los quince (15), se seguirá el sorteo solo del grupo o grupos cuyo cupo no se haya cumplido aún.
k) Luego se constatará la proporción correspondiente al género masculino y al femenino de entre las veinte (20) personas ya designadas.
l) Si existieran al menos dieciséis (16) de un mismo género, se procederá a designar por sortero el número de magistrados o magistradas faltantes hasta designar treinta y uno (31), de entre todos y todas las postulantes que no hubieren sido favorecidas en el sorteo, de entre las cuarenta y dos (42) personas con mejores puntajes.
m) Si no existieran al menos dieciséis (16) magistrados o magistradas correspondientes a un solo género, entonces los faltantes deberán ser designados/as en forma preferente. Para ello los nombres de los veinte y siete (27) postulantes restantes se clasificarán por género y solo de entre los del género minoritario se procederá a sortear el número necesario para completar dieciséis (16). A continuación se procederá a designar por sortero el número de magistrados faltantes hasta designar treinta y uno (31), de entre todos y todas las postulantes que no hubieren sido favorecidos en el sorteo, de entre las cuarenta y dos (42) personas con mejores puntajes.
n) De entre los restantes, los veintiún (21) mejor puntuados serán designados conjueces y conjuezas de la Corte Suprema.


El 5 de julio de 2005, el Comité de Selección dictó el Reglamento para Concurso, designación y posesión de los magistrados y conjueces de la Corte Suprema de Justicia. No acogió ninguna de las propuestas presentadas, salvo dos aspectos poco relevantes: puntuar la pertenencia a organizaciones de mujeres y preferir a la mujer en caso de empate con un hombre.

De esta manera, el Reglamento, aunque en principio no era su intención poner en desventaja a las mujeres, se constituía al final en un instrumento discriminatorio porque no valoraba sus saberes.


Análisis del reglamento dictado por el Comité de Selección

El Reglamento dictado por el Comité recogió en más del 90% la propuesta presentada por la Red de Justicia. Sin embargo, el 10% modificado transformó el sistema de selección, eliminando el concepto igualitario, equitativo e incluyente del proyecto de la Red. El Comité acogió todo lo relativo a las etapas del proceso pero el sistema de calificación y de designación lo reformó totalmente. En cuanto a los postulados de equidad de género, los eliminó.

La variación del sistema de calificación, que se lo elaboró con aparente neutralidad, dio como resultado la discriminación hacia las mujeres. La Red había propuesto la calificación de la evaluación de los antecedentes de idoneidad que abarcaban la formación académica, la experiencia profesional y las actividades complementarias con una suma de sesenta puntos y cuarenta puntos para la evaluación de la calidad de jurista en un examen oral. Con este sistema las mujeres habrían tenido mayor oportunidad que la valoración diseñada por el Comité que calificó con un porcentaje del 90% la experiencia profesional, sobre todo el paso por puestos públicos, de los cuales las mujeres habían sido excluidas históricamente.

El sistema de puntuación dictado por el Comité dividió en tres bloques la evaluación: el primero sobre antecedentes de experiencia profesional distribuido así:

• 28 puntos para los 7 años posteriores a los 15 básicos del requisito constitucional de ser doctor/a en jurisprudencia. Estos resultaron inalcanzables para la gran mayoría de mujeres, puesto que la incorporación de la mujer al estudio superior, hace más de 25 años, era todavía mínima en comparación con la presencia masiva de hombres en las universidades, lo cual era de conocimiento público y fue corroborado por las estadísticas levantadas en este proceso. Adicionalmente, muchas mujeres nacidas entre 1930 y 1958, que podían cumplir con los requisitos de edad y 15 años de profesión, primero habían resuelto los asuntos familiares como la crianza de los hijos y luego habían optado por la educación superior. Es decir que, para ellas, acumular los 15 años básicos ya resultaba ser un mérito. Puntear los adicionales, equivalía a excluirlas de manera deliberada. De la encuesta realizada a las candidatas, no menos de cinco casos habían enfrentado esta dificultad, lo cual las tornaba en profesionales jóvenes y el Reglamento se orientaba a premiar a profesionales que tenían acumulado más años.
De la calificación final se desprendió que más del 95% de varones alcanzaron este puntaje frente al 45% de mujeres, comprobándose una vez más la tesis de la discriminación hacia las mujeres, planteada desde el inicio del proceso.
Los 28 puntos se constituyeron luego en el 50% de la calificación, pues una vez realizada la evaluación de todos/as y cada uno/a de los candidatos/as, aquellos/as que se colocaron dentro de los 52 mejores (elegibles para Ministros/as) alcanzaron puntajes que oscilaban entre los 48 puntos y los 60 puntos, y los 28 eran, si no el 50%, al menos el 40%.

• Otro aspecto que desconocía las experiencias y saberes de las mujeres, fueron los 7 puntos que premiaban al hecho de haber ocupado puestos de decisión a nivel de primer/a personero/a de instituciones como la Corte Suprema de Justicia, la Contraloría General del Estado, la Procuraduría General del Estado, la Fiscalía General de la Nación, las Superintendencias de Bancos y Compañías, el Consejo Nacional de la Judicatura, entre otras. Todos estos puestos eran de designación del Congreso Nacional (con algunas excepciones), y por tanto provenían del poder político que históricamente ha sido reservado solo a los hombres. En este sentido, de las investigaciones realizadas corroboramos lo siguiente:
o La Presidencia de la Corte Suprema de Justicia, ha sido exclusivamente de hombres durante más de 100 años.
o La Contraloría, Procuraduría, el Tribunal Constitucional, las Superintendencias de Compañías y Bancos, han tenido titulares exclusivamente hombres durante toda su existencia. Una de las Superintendencias tuvo una mujer administrándola pero era economista por lo que no se beneficiaba de este concurso.
o La Fiscalía y el Consejo Nacional de la Judicatura han tenido una sola mujer en la historia de su existencia: en el primer caso durante seis años y de manera excepcional frente al total de años de vida republicana. En el segundo, durante poco más de un año, por principalización de la suplente, cuando el titular fue destituido .
o La Presidencia de Cortes Superiores, Tribunales Distritales y Tribunales Penales, han estado excepcionalmente en manos de mujeres pero a niveles de abismal desproporción frente a los varones que han predominado en dichos espacios.
o De la misma manera son excluidas las mujeres provenientes de la cátedra universitaria y el libre ejercicio profesional porque los puntos se otorgan solo en el caso de haber sido directivo/a de Colegios de Abogados, Tribunales de Honor, Universidades, en donde la presencia femenina ha sido mínima, casi inexistente en una sociedad de fuerte corte patriarcal.

• En los antecedentes de experiencia académica también se tornó en una calificación excesivamente formalista, pues el puntaje se otorgaba hasta en un acumulado de 28 puntos sumables por títulos de cuarto nivel, cursos dictados, cursos recibidos, libros publicados en ciencias jurídicas y libros publicados en ciencias afines, pero todo lo relacionado a formación académica debía tener el registro del CONESUP y los cursos debían ser realizados o dictados en entidades de educación superior.

Al respecto cabe señalar que gran número de las participantes acumulaban varios títulos de cuarto nivel en ciencias jurídicas y ciencias afines a las jurídicas, de gran importancia por contribuir a la visión humanística del derecho. Sin embargo este rubro fue mínimamente considerado por el Comité, pese a que requiere de grandes esfuerzos, sobre todo en el caso de las mujeres y mucho más si se lo realiza fuera del país.

En cuanto a los cursos recibidos o dictados, muchos de los acumulados por las mujeres no fueron tomados en cuenta porque no cumplían la formalidad de estar vinculados a una entidad de educación superior. La educación de las mujeres en muchos casos ha sido informal, promovida por ONG, organismos internacionales, orientados hacia la sensibilización y el impulso del empoderamiento de las mujeres, hecho que se hace al margen de las universidades. Ninguno de estos cursos fue tomado en cuenta.

• El tercer bloque de puntuación estuvo relacionado con otros antecedentes, en el que se premiaba por haber ejercido la docencia, la profesión de Abogado y la dirigencia de organizaciones dedicadas a los derechos humanos de las mujeres.

La docencia no ha sido un espacio abierto para las mujeres en una profesión como el Derecho. En la actualidad la presencia de juristas mujeres en la cátedra es casi nula, y el Reglamento daba el mayor puntaje a quien acumulaba cuatro años.

En este bloque se insertó la calificación de 2 puntos “por haber sido dirigente de organizaciones legalmente constituidas, que promuevan los derechos humanos de la mujer”, que fue incorporado con el objetivo de aplacar la presión de las mujeres para que se realice un proceso incluyente.

Pero del análisis realizado, estos dos puntos resultaban absolutamente desproporcionados frente a los más de 45 puntos que se acumulaban por experiencias en que las mujeres tradicionalmente no habían estado, mucho más cuando la formalidad era la que primaba.

A manera de conclusión podemos decir que el sistema de calificación favoreció a los postulantes hombres, funcionarios públicos, que habían ocupado puestos de poder y que eran mayores de 65 años de edad. Estos requisitos no podían ser alcanzados por las mujeres por las razones expuestas. La educación en los años que debió haber cursado el candidato/a “ideal” para este concurso no estaba abierta a las mujeres. El perfil ideado por el Comité no tenía un análisis de género y la discriminación se verificó en el resultado.

Una vez concluida la calificación, apareció también que quienes resultaron favorecidos fueron aquellos/as postulantes que habían compartido las tres fuentes. El mayor número de magistrados la obtuvo la docencia, puesto que ésta es la única que no tiene prohibición constitucional y legal de ser ejercida simultáneamente con el ejercicio profesional, la función pública y la judicatura. De hecho, las mujeres no comparten esas fuentes con la frecuencia de los hombres por todas las razones expresadas a lo largo de este documento, pero además porque siguen siendo casi exclusivamente las responsables de las obligaciones domésticas que demandan gran inversión de tiempo.

Adicionalmente, el mayor número de mujeres postulantes desde el inicio del proceso procedieron del libre ejercicio profesional, quizá porque éste se puede ejercer sin la intervención de “otros”, de los que manejan el poder y ponen cortapisas a las mujeres. En cambio, la docencia, la más favorecida junto a la carrera judicial, obtuvo un insignificante número de participantes mujeres. Es decir, estas estaban ausentes de la fuente con mayores posibilidades. La docencia y la carrera judicial constituyen cargos de designación, en los que las mujeres casi no han tenido la oportunidad de incursionar o su incorporación es muy reciente, de tal manera que los años acumulados no fueron suficientes para reunir los puntos según las reglas del concurso.

El Comité elaboró un Reglamento con aparente “neutralidad”, que toma el principio de igualdad como un punto de partida y no como un punto de llegada o como una meta. Se desconoció la esencia y espíritu del principio de igualdad que es lograr la igualdad real, igualdad de facto, igualdad sustantiva, no solo igualdad legal, para lo cual es necesario brindar oportunidades que permitan el pleno ejercicio del derecho. El Reglamento del Comité no contempló las diferencias sociales que viven las mujeres generando un proceso discriminatorio. “La reivindicación de la igualdad como principio normativo y como derecho, se sustenta en el principio ético de la justicia: no es justa la convivencia en la desigualdad y tampoco la competencia en la desigualdad”


Sistematización de los aportes de las veedurías nacionales e internacionales.
La Ley 2005-001, determinó en su disposición transitoria tercera que “Todo el proceso contará con una veeduría permanente por parte de Naciones Unidas, a través de su organismo especializado, Unión Europea y Comunidad Andina”, otorgándoles total libertad para el desempeño de sus veedurías. Esta disposición además determinó la posibilidad de que cualquier entidad realice veeduría previa solicitud por escrito al Comité.

Las veedurías, según estableció la ley, debían hacer seguimiento del proceso de calificación a través de la constatación y verificación de su correcto desarrollo, e identificar o denunciar cualquier intromisión de las Funciones Ejecutiva o Legislativa, u otras personas extrañas al proceso de calificación y designación, y proponer alternativas de solución.

Las veedurías internacionales que finalmente intervinieron fueron la de las Naciones Unidas, de la Organización de Estados Americanos y de la Comunidad Andina.

Entre las nacionales fueron calificadas la de la Red de Justicia, la de las organizaciones de Mujeres del Ecuador, la de la Asamblea Popular Salesiana, la de Alianza Democrática Nacional, la de las Facultades de Jurisprudencia de Guayaquil, entre otras.

Estas veedurías asumieron la revisión de todo el proceso, pero la particularidad de la veedurías de las organizaciones de mujeres fue la de revisar el cumplimiento del principio de equidad de género a lo largo del proceso.

Por las organizaciones de mujeres fueron acreditadas como veedoras Solanda Goyes de la Asamblea de Mujeres de Quito, Elsy Celi, Presidenta del Foro por la Seguridad Jurídica del Guayas y Gisela Padovani, Vicepresidenta Nacional de la Asociación de Mujeres Abogadas.

La veeduría de las mujeres incidió para que el Comité de Selección dictara, con posterioridad al reglamento, una resolución que establecìa la cuota del 20% de mujeres en la conformación de la CSJ. Las veedurías internacionales y de la Red de Justicia apoyaron la propuesta de las organizaciones de mujeres.

Sirvió como antecedente la nota emitida el 15 de julio de 2005 por el Dr. Leandro Despouy, Relator de Naciones Unidas, en su segunda misión al Ecuador, sobre independencia de magistrados y abogados. En dicha nota, tras la reunión mantenida con las organizaciones de mujeres y el CONAMU, promovida por UNIFEM, en lo relacionado a equidad de género, Despouy señaló en su informe la importancia de que el Comité reconozca de forma expresa la supremacía de la Constitución y la jerarquía de los tratados internacionales, y que atendiendo a los principios de equidad de género y la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, debía considerar el artículo 102 de la Constitución que hace expresa referencia a la participación de las mujeres en la administración de justicia.

Las gestiones del Relator dieron lugar a la respuesta del Comité, cuyo compromiso fue señalado al decir que el Relator: “ha sido informado por el Presidente del Comité de Calificación, el Dr. Carlos Estarellas, que el Comité había resuelto adoptar una decisión en la que tanto el Reglamento como la Ley serán aplicados de conformidad con la Constitución y los Tratados Internacionales ratificados por el Ecuador”.

De hecho, esta decisión fue adoptada por el Comité de Calificación a través de la resolución 002, que ratificó la prevalencia de la Constitución y los instrumentos internacionales sobre cualquier otra norma. Sin embargo, el Comité no precisó en lo concreto en que consistía la medida de acción positiva establecida en el artículo 4 de la CEDAW y el artículo 102 de la Ley Fundamental.

Ante esta decisión, las organizaciones de mujeres y el Consejo Nacional de las Mujeres reaccionamos con un rotundo rechazo. La resolución era una fiel transcripción de la Constitución Política de la República, lo cual la convertía en meramente declarativa y no permitía clarificar la forma y el cómo se aplicaría, si existían, las medidas de acción positiva en situaciones concretas.

El 22 de julio de 2005, la Secretaría General de la Comunidad Andina, otra veeduría internacional invitada por la ley, emitió su primer informe de veeduría al proceso de designación de los magistrados/as de CSJ, cuyo numeral 11 textualmente decía: “La Secretaría General, exhorta al Comité de Calificación para que durante el proceso y al momento de la designación de los nuevos magistrados y conjueces de la Corte Suprema de Justicia, se tome en cuenta la presencia y el aporte de la mujer en el fortalecimiento de la democracia, del Estado de Derecho y del imperio de la Justicia en el Ecuador”.

El 26 de agosto de 2005, los veedores internacionales de las Secretarías Generales de la Organización de las Naciones Unidas, de la Organización de los Estados Americanos y de la Comunidad Andina, en un comunicado conjunto expresaron: “Esperamos que el Comité de Calificación, en el cumplimiento de su labor, tome en cuenta la equidad de género como un criterio esencial para la integración de la nueva Corte Suprema de Justicia”.

El 13 de septiembre de 2005, la veeduría de las organizaciones de mujeres, basada en los términos de referencia de la Veeduría Internacional de la ONU, que determinaron que, en el marco de sus responsabilidades, sus veedores podrán: “Absolver consultas y hacer sugerencias a pedido del Comité de Calificación y de las Veedurías acreditadas para el proceso”, planteó una consulta que en lo sustancial preguntaba si las medidas de acción positiva que proponían la conformación de la CSJ con un mínimo del 20% de mujeres como magistradas y un mínimo del 20% de mujeres como conjuezas, se enmarcaban en el ordenamiento constitucional ecuatoriano y en los instrumentos internacionales vigentes en el país y si, por tanto, eran aplicables en el proceso de calificación, selección y designación de magistrados/as de la Corte Suprema de Justicia.

En su respuesta la Veeduría de las Naciones Unidas, opinó que:

La Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, en el primer inciso de su artículo 4, señala que “la adopción de medidas especiales de carácter temporal encaminadas acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se considerará discriminación”. Esto quiere decir que es lícito adoptar medida de carácter especial con el objetivo de garantizar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, otorgando a las segundas un tratamiento preferencial y transitorio que les permita superar su situación de desventaja y todas las medidas apropiadas APRA garantizar el derecho de las mujeres a “ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales”.

Amparados en los principios y normas internacionales citadas, los países han implementado medidas orientadas a facilitar el acceso de las mujeres a las distintas instancias públicas y privadas de toma de decisiones en la sociedad. Con frecuencia estas medidas se han expresado a través del establecimiento de cuotas mínimas que aseguren la participación de las mujeres. Esto se ha aplicado tanto en procesos de elección popular de dignatarios como en procesos de designación de funcionarios y de contratación de personal. El caso del Ecuador no es una excepción, pues desde que ratificó la CEDAW en noviembre de 1989, su legislación ha establecido cuotas mínimas para la participación de las mujeres en el ámbito electoral, laboral y en la administración de justicia.

Los más importantes avances del Ecuador en esta materia se han dado a partir de la incorporación en 1998, de la disposición del artículo 102 de la Constitución. No obstante, lo conseguido aún dista mucho de lo que se considera adecuado según los estándares internacionales. Es así que el Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, con fecha 11 de julio de 2003, al examinar el caso de Ecuador, señaló: ”.

El derecho de las mujeres a una participación equitativa en los cargos de responsabilidad pública en general y en la administración de justicia en particular, que consta claramente establecido en la Constitución del Ecuador y en instrumentos internacionales como la CEDAW es, de conformidad con el artículo 18 de la propia Constitución ecuatoriana, . Agregando el mismo artículo 18 que: No podrá alegarse falta de ley para justificar la violación o desconocimiento de los derechos establecidos en esta Constitución, para desechar acción por esos hechos, o para negar el reconocimiento de tales derechos”.

Por lo expuesto, la veeduría de las Naciones Unidas opina que la adopción de una medida de acción positiva, sea mediante el establecimiento de una cuota mínima u otro mecanismo que favorezca el acceso de las mujeres a la Corte Suprema de Justicia, se enmarca plenamente en el mandato de la Constitución Política del Ecuador y en los instrumentos internacionales que obligan al país.

El 29 de septiembre de 2005, tras la resolución 011 adoptada por el Comité de Calificación de incorporar al menos el 20% de mujeres en la CSJ como magistradas, nuevamente en un comunicado conjunto las veedurías internacionales señalaron: “Celebramos la decisión del Comité dirigida a implementar una medida de acción positiva que favorece la participación de al menos un 20% de mujeres en la composición de la Corte Suprema de Justicia. Saludamos el interés y la participación que han tenido en este tema las distintas organizaciones de mujeres del país, a quienes se debe, en gran medida, esta histórica resolución. Junto a estas organizaciones, esperamos que el Comité apruebe con prontitud el mecanismo que servirá para hacer operativa la medida de acción positiva adoptada. Para tal efecto, podrán ser de utilidad las propuestas concretas aportadas desde las veedurías nacionales e internacionales.”

En rueda de prensa las veedurías internacionales “felicitaron a las organizaciones de mujeres por su desempeño a lo largo del proceso de selección”.

El informe conjunto de las veedurías internacionales, emitido el 11 de octubre de 2005, destacó que durante el proceso de selección fueron objeto de su observación y acciones: “La necesidad de aprobar una medida de acción positiva a favor de la equidad de género, según los principios contenidos en la Constitución del Ecuador y en los tratados internacionales”.

De esta manera se institucionalizó una medida de acción positiva en el máximo organismo de justicia nacional.


Análisis del proceso de calificación de postulantes:
Primera Etapa: Postulaciones

Con el objeto de contar con el mayor número de postulaciones, el Consejo Nacional de las Mujeres y la Asamblea de Mujeres de Quito promovieron la participación de las mujeres abogadas, a través de la sensibilización a los Colegios de Abogados del país, a las Facultades de Jurisprudencia de las Universidades que cumplían los requisitos establecidos en la ley (que tengan más de 15 años de existencia legal y que sean reconocidas por el CONESUP), así como a las Cortes Superiores de todo el país, a las Asociaciones de Abogadas y de Juezas del Ecuador, entre otras organizaciones.

Por su parte organizaciones como la Coordinadora Política de Mujeres, el Foro Permanente de la Mujer Ecuatoriana y las Asociaciones descritas al final del párrafo anterior promovieron la participación de sus asociadas en base a sus propios procesos.

La etapa de postulaciones concluyó con un total de 311 inscritos e inscritas, de los cuales 34 fueron mujeres, que equivale al 10,93%, frente a un 89,07% de varones.

Este total de participantes estuvo dividido en tres fuentes: libre ejercicio profesional, docencia universitaria y carrera judicial.

En la primera, la participación de mujeres fue del 12,77%, frente al 87,23% de varones. Esta tuvo un ligero aumento de mujeres frente al total general; sin embargo en las fuentes de docencia universitaria y carrera judicial la participación de las mujeres bajó dramáticamente en relación a la de los hombres, pues apenas participaron un 7,41% y 5,97% de mujeres, respectivamente, frente a cifras del 92,59% y 94,03, de varones.

Todas las cifras citadas son reveladoras: las mujeres apenas bordearon el 10% de participación en una sociedad que se considera igualitaria y que ha asumido que no existe discrimen en el ámbito laboral y de participación pública hacia las mujeres.

En un intento de desmontar estas erradas apreciaciones generalizadas, buscamos las causas de la gran brecha de participación entre hombres y mujeres. Este análisis nos condujo a determinar que el origen de la diferencia se encontraba en el discrimen histórico que las mujeres hemos vivido, limitándonos el acceso a la educación y al ejercicio de actividades en el espacio público, como la docencia y la carrera judicial, actividades tradicionalmente consideradas de exclusividad de los hombres.

La Academia en Ecuador ha sido un espacio casi exclusivamente ocupado por varones. De un sondeo realizado a las/os participantes de las veedurías (en gran número abogados y abogadas) sobre las mujeres maestras que tuvieron a lo largo de su carrera, todos/as coincidíamos en que el número no fue mayor a dos de un promedio de 45 créditos que debimos aprobar, es decir el 4,44%. Este hecho se vio reflejado en la cifra de postulantes mujeres que se presentaron por la docencia universitaria. Los/as profesionales consultados se habían educado entre 1985 y 1995, es decir en las últimas dos décadas, tiempo que contaba a la hora de acumular los años de ejercicio docente para quienes decidieron optar a la magistratura por esta fuente de origen.

Lo propio ocurría con la Función Judicial, que al año 2004, en los puestos con nivel de Corte Superior y Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo y Fiscales, alcanzó un porcentaje de participación de mujeres del 6,59% (datos de Ecuador Jurídico). Para postular a la Magistratura de Corte Suprema, la Ley determinó que era necesario haber ejercido, al menos cinco años en cualquiera de las funciones de los niveles antes señalados. En consecuencia, a ésta fecha, por la fuente de carrera judicial, las mujeres habilitadas a participar apenas alcanzan un 6,59%, sin considerar los años acumulados. Quizá muchas superen esos 5 años y otras no, pero en cualquier caso la cifra es apenas la tercera parte de la cuota mínima (20% ) que las mujeres deberían ocupar en las Cortes Superiores.

En el marco del proceso de selección, los datos descritos, permitieron evidenciar las condiciones de desigualdad entre hombres y mujeres en que partía el concurso y sensibilizar así a varios sectores que, en algunos casos, si reflexionaron ante las cifras.

Etapa de calificación de requisitos formales
El Reglamento separó en tres momentos la calificación de los postulantes: una primera para la calificación de requisitos formales, una segunda para la calificación de la calidad ética de los/as profesionales a través de las impugnaciones públicas y una tercera destinada a la calificación de la calidad de jurista de los/as postulantes.

La calificación de los requisitos formales se basó en las normas establecidas en el Reglamento y en el instructivo dictados por el Comité con el objeto de operativizar las exigencias que para ser magistrado constan en la Constitución Política de la República y en la Ley Orgánica de la Función Judicial y que se resumen en:

• Presentación de la solicitud formal de postulación bajo las normas y con los formatos establecidos por el Comité.
• Presentación de una declaración juramentada en la que el/la aspirante debía declarar que cumple uno a uno los requisitos para ser magistrado, magistrada, conjuez y conjueza, establecidos en la Constitución, la Ley y el Reglamento, así como no estar incurso en ninguna de las prohibiciones ni inhabilidades señaladas en la legislación vigente.
• Que el/la postulante no haya recibido sanción alguna en el ejercicio de su profesión de abogado, o sanción por faltas graves en el ejercicio de la judicatura y la docencia universitaria.;
• Que el/la postulante no haya participado en política activa como miembro de directivas de partidos o movimientos políticos, dentro de los cinco años anteriores a la postulación.
• Que el/la postulante no haya sido sentenciado/a como autor, cómplice o encubridor/a de algún delito, ni haber sido encausado/a en procesos que prescribieron por falta de presentación del sindicado/a.
• Que el/la postulante no es deudor/a moroso/a del Estado ni de sus instituciones, ni de las entidades financieras en saneamiento o en liquidación, ni del sistema financiero nacional.
• Que el/la postulante no haya incumplido contratos con el Estado o sus instituciones, a menos que hayan sido ya rehabilitados por los organismos de control.
• Que el/la postulante no haya sido apoderado/a ni defensor/a por sí mismo o como socio/a de estudios jurídicos, o propietario/a de empresas nacionales o extranjeras que mantengan litigios contra el Estado Ecuatoriano o sus instituciones, y que comprometan su patrimonio y recursos.
• Que el/la postulante no haya omitido información relevante en su hoja de vida, relacionada con los requisitos para postular al cargo.
• Que la hoja de vida, se haya elaborado siguiendo en forma exacta el contenido del formulario que se otorgó como Anexo III.
• Que demuestre efectivamente que ha ejercido su profesión de abogado o la judicatura o la docencia universitaria en ciencias jurídicas con probidad notoria, por el lapso mínimo de quince (15) años antes de ser nominado para el cargo.
• Que demuestre sus antecedentes profesionales con determinación de cargo o funciones ejercidas en el ámbito público o privado, con indicación del nombre de la institución, organización o empresa, nacional o extranjera, señalando para todos los casos los períodos en los cuales ha desempeñado esas actividades profesionales.
• Que demuestre los antecedentes académicos como estudios y cursos realizados con indicación de la carga horaria total, títulos o diplomas obtenidos; nombre de la institución que los haya otorgado; señalando para todos los casos los períodos en los cuales ha realizado esas actividades; especificando su área de especialización.
• Que demuestre sus antecedentes de docencia universitaria: indicando la institución, cargo, materia y períodos en los cuales ejerce o ejerció esas actividades.
• Que demuestre haber publicado libros, solo de su exclusiva autoría, señalando el número de páginas, índice, editorial e información bibliográfica, debidamente notariada y adjuntando copias certificadas de ciertas piezas del libro.
• Que demuestre las conferencias dictadas o mesas redondas en las que haya participado como panelista, con indicación de fechas, temarios, tiempo, lugares e instituciones patrocinantes y trabajos presentados.
• Que de muestre los Congresos, jornadas, simposios u otros eventos, y las fechas, temarios, tiempo, lugares e instituciones patrocinantes en que haya participado.
• Que adjunte las distinciones académicas, menciones honoríficas u otros reconocimientos, de gran significación.
• Que demuestre la pertenencia a instituciones científicas o profesionales, con individualización de su domicilio, cargos desempeñados o calidad obtenida;
• Que adjunte fotocopia notariada de la cédula de ciudadanía, con el objeto de probar los requisitos de edad y nacionalidad.
• Que adjunto el certificado de Votación notariado, con el objeto de probar que está en goce de sus derechos políticos.
• Que adjunte una fotografía tamaño pasaporte, actualizada.
• Que adjunte el original del certificado de antecedentes personales (Record Policial) actualizado, conferido por la Policía Nacional.
• Que adjunte fotocopia certificada del título de Doctor en Jurisprudencia, Derecho o Ciencias Jurídicas, en universidades y facultades legalmente reconocidas por el CONESUP y que tuvieren existencia legal desde hace quince (15) años, con el objeto de probar que cuenta con ese título académico. El título de Doctor/a en Jurisprudencia, Derecho o Ciencias Jurídicas, debía ser obtenido por el/a postulante con al menos tres (3) años de anticipación a la fecha de designación.
• Que adjunte fotocopia notariada del carné de afiliación y certificación original en que indique su fecha de afiliación profesional al Colegio de Abogados, y de no haber sido sancionado/a por el Tribunal de Honor del Colegio respectivo.
• Que adjunte certificación original del Consejo Nacional de la Judicatura o Delegaciones Distritales de haber ejercido funciones de juez, por lo menos, por quince años, y de entre estos, los últimos cinco haber ejercido como Ministro de Corte Suprema o Superior legalmente designado; o haber sido miembro de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo o Fiscales. Este certificado además debía señalar todos los antecedentes que registre la hoja de vida del/a postulado/a, en cuanto a fecha de ingreso y -en su caso- de egreso de cargos desempeñados en la Judicatura, licencias extraordinarias concedidas, sanciones disciplinarias, destituciones si fuere del caso de que haya sido objeto y quejas presentadas o en trámite, con indicación de fecha y motivo.
• Que adjunte la certificación original de una Universidad reconocida por el CONESUP, de haber ejercido o encontrarse en el ejercicio de la cátedra en ciencias jurídicas, especialmente de la materia por la que opta para ser magistrado, y que, de los quince (15) años requeridos, por lo menos cinco (5) demuestre haber ejercido en la categoría de profesor principal o su equivalente. Dicho certificado, además debía indicar –de ser el caso-, las sanciones que ha recibido en el ejercicio de la docencia el/la candidato/a.
• Que adjunte fotocopia certificada de otros títulos profesionales y académicos de tercer y cuarto nivel vinculados con el derecho, obtenidos en el país o en el extranjero, legalmente registrados en el CONESUP.
• Que, cuando el/la postulado/a lo fuera por una persona o grupos de personas u organizaciones, además de las comunicaciones originales que respalden la postulación, adjunte una de aceptación del/a postulado/a.

En el instructivo se aclararon varios casos de duda y sobre todo la forma como debía probarse cada uno de los requisitos.

Uno de los debates más encarnizados en esta etapa se desarrolló alrededor de si se mantenía o no la prohibición para ser magistrado a quien haya sido abogado/a patrocinador/a o defensor/a de los sindicados o encausados en causas relacionadas con delitos establecidos en la Ley de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas, siempre que las mismas hubieren concluido con sentencia condenatoria de los procesados defendidos; y, aquellos que se encuentren litigando en contra del Estado. Se alegaba que el derecho a la defensa lo tiene todo ciudadano y, por ello, en todo caso debían existir abogados prestos para ejercer dicha defensa, y además dicha prohibición vulneraría el libre ejercicio de la profesión y principios como la no discriminación y la no identificación de los abogados con sus clientes, hecho que además fue observado por el Relator de las Naciones Unidas, Dr. Leandro Despouy, en su segunda visita al Ecuador.

El Comité de Selección antes de dictar el instructivo, emitió una resolución en la que levantaba esas inhabilidades constantes en la Ley y dispuso a las auditoras que no descalificaran a aquellos que incurrieran en dichas prohibiciones.

La decisión sin embargo no fue beneficiosa para aquellos que, habiendo estado incursos en esas inhabilidades, no se presentaron al concurso por el lógico desconocimiento de que a futuro serían levantadas, porque el Comité no abrió ningún plazo para que pudieran hacerlo, pese al pedido de las veedurías.

La reapertura de los plazos de presentación de postulaciones quizá abría dado oportunidad a otras mujeres que no se presentaron en la primera llamada, sin desconocer que la presencia de varones también hubiese sido masiva e incluso habría profundizado la brecha entre hombres y mujeres.

En las circunstancias descritas, el Comité, a través de las auditoras, procedió a calificar los requisitos formales dando como resultado la separación del proceso de 147 postulantes, equivalente al 47,27% (casi la mitad de postulantes) por incumplimiento de alguno de los requisitos descritos de manera detallada en líneas anteriores.

Las descalificaciones a las mujeres presentaban un ligero porcentaje mayor al de los varones. Las carpetas desechadas de mujeres era el 50%. De 34 postulantes 17 fueron retiradas del proceso y solo 17 subsistieron en la contienda. En el caso de los varones el 53,07% se mantuvo y el 46,93% fue descalificado.

Las barras permiten mirar el bloque que representan las calificaciones y las descalificaciones dentro del número total de postulantes por género.

De la revisión de los motivos de las descalificaciones podemos concluir lo siguiente:

• Hubieron dos carpetas que no presentaron anexos ni los formularios exigidos por el proceso. Esto, con seguridad, fue motivado por la presión a las profesionales candidatizables, ejercida desde diversas organizaciones que promovían la mayor presencia de mujeres concursantes con el fin de que constituyeran un buen bloque -cuantitativa y cualitativamente- que pudiera cubrir una eventual cuota de mujeres dentro de la Corte Suprema. Sin embargo, este propósito bien intencionado resultó contraproducente. Ante los ojos de periodistas, funcionarios/as, Comité, veedores/as y otros actores/as cercanos/as al proceso, este hecho se percibió como un elemento de desorden, de falta de “capacidad”, que mostraba, según su percepción generalizada, que las mujeres no habían “podido” ni siquiera organizar adecuadamente su carpeta, razón por lo cual no tenían méritos para la magistratura y que, sin embargo, exigían una cuota.

Esta experiencia fue útil para remarcar en la necesidad de que las mujeres debíamos ser pulcras en lo formal. , Este aspecto pesa mucho en los procesos y ello fue comprobado en la selección de la Corte Suprema de Justicia.

• Entre las razones de descalificación que pudieron ser relacionadas con construcciones sociales de género y que afectaron a las mujeres, podemos señalar las descalificaciones por no reunir los 5 años mínimos como Ministras de Corte Superior o de Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo para las postulantes por la carrera judicial, o por no reunir esos mismos cinco años como maestras principales para aquellas que optaron por la docencia, o por no haber ejercido los últimos cinco años bajo el concepto dado por el Comité para quienes se inscribieron por el libre ejercicio profesional. Este concepto exigía que se haya realizado el patrocinio judicial, administrativo, asesorías, consultorías, arbitrajes, mediación, absolución de consultas, o cualquier otro servicio que requiera de conocimientos en ciencias jurídicas, siempre que durante esos años no haya mantenido relación de dependencia especialmente en la Función Judicial porque ello la interrumpe. Fueron cinco los casos de las postulantes separadas por estas razones, casi el 30% de entre las descalificadas. Esto nos corroboró que tanto la Ley como el Reglamento fueron excluyentes, pues no consideraron que estas restricciones recaían de manera más severa sobre las mujeres que sobre los hombres por las causas ya señaladas anteriormente. En esta línea también se inscribieron las descalificaciones de las postulantes que no cumplieron los 15 años mínimos de ejercicio profesional en la fuente que hayan optado: dos casos.

• Pero también existieron descalificaciones basadas en criterios generales, aplicados a todos/as los/as postulantes y que por constituir requisitos esenciales no podían ser pasados por alto, como por ejemplo el no tener el título de doctora en jurisprudencia (1 caso), o no tener la edad de 45 años establecida constitucionalmente (1 caso), ser deudora de la banca cerrada con calificación E, o por haber tenido sanciones en el ejercicio de la profesión, sea este libre, docencia o carrera judicial (1 caso), por haber participado en política activa como integrante de una directiva de un partido o movimiento (1 caso).

• Los casos que constituían exclusión fueron debatidos por la veeduría de las organizaciones de mujeres con apoyo de veedurías aliadas como las internacionales y la de la Red de Justicia. Sin embargo el Comité no hizo distinción de ningún caso y rechazó la reconsideración. Cabe especial mención los casos de Doctoras en Jurisprudencia con títulos obtenidos en Escuelas cuya denominación no era la de Facultad, pese a que la universidad tenía más de quince años de existencia legal. La exigencia de que el lenguaje se ajuste a lo que dice la Ley y el Reglamento nos parecía una decisión extrema, pues esto era un caso subsanable con una instrucción del Comité que no la adoptó, pese a que se invocó las normas de interpretación de la ley que constan en el Código Civil, las normas constitucionales que determinan que no debe sacrificarse la justicia por las meras formalidades y el sentido común, incluso el espíritu de la norma que a nuestro entender no pretendía excluir a aquellas instancias de formación que no se denominaran “facultades”, sino tan solo pretendía garantizar que la Universidad tenga un trayectoria seria de real formación de profesionales, que en el caso de la Universidad de Loja, la tenía. Finalmente el Comité desechó la reconsideración tanto para varones como para mujeres, sacrificando a una gran candidata postulada por las organizaciones de mujeres de la provincia del Guayas.

• El Comité de Selección además resolvió retirar del proceso, vía resolución, a quienes habían formado parte de la denominada “Pichi Corte”. La candidata Rosi Nevares, una de las tres integrantes de dicha Corte, se presentó al concurso y a la vez que incumplía con requisitos de tipo formal que impedían su postulación (no completaba con los últimos cinco años en el libre ejercicio profesional sin relación de dependencia con la Judicatura y tenía sanciones en el ejercicio de la profesión por faltas graves), también pesaba sobre ella la resolución señalada. Fue separada del proceso.

De las 147 descalificaciones iniciales, 89 presentaron reconsideración, entre ellas 11 mujeres. Se aceptaron 16 reconsideraciones y las restantes fueron negadas. Ninguna de las reconsideraciones planteadas por las mujeres fue aceptada. Esto contribuyó a que baje el número y por tanto el porcentaje de participación de mujeres en las siguientes etapas.

De las 11 reconsideraciones planteadas por las mujeres, 6 no justificaron la razón que la sustentaba, pese a que el Reglamento determinaba la obligación de sustentar la reconsideración.

Este aspecto debe ser tomado en cuenta. En derecho es necesario demostrar lo que se asevera y además de la justificación era necesaria la documentación que respalde las aseveraciones expresadas en la reconsideración. Este número, que es más del 50% de las reconsideraciones, debe hacernos reflexionar porque todo este tipo de actuaciones contribuyen a la descalificación de las mujeres y por tanto el descrédito de la cuota.

Finalmente el número de mujeres y hombres que superaron la etapa de requisitos formales, entre los que fueron calificados inicialmente sumados a quienes se les aceptó la reconsideración, llegaron a 180 postulantes, de los cuales 17 fueron mujeres. El siguiente cuadro nos demuestra la distribución porcentual.

Etapa de impugnaciones
Se presentaron 100 impugnaciones en contra de 56 postulantes. De esas, 85 fueron presentadas en contra de 50 postulantes varones y 15 en contra de 6 postulantes mujeres.

Los motivos de las impugnaciones hacia las mujeres se relacionaron con glosas de la Contraloría General del Estado, juicios penales y falta de probidad notoria, motivaciones muy similares a las de las impugnaciones de los varones.

El 35,29% de mujeres fueron impugnadas, mientras que en el caso de los hombres fueron impugnados el 34,35%. Como se desprende de las cifras, los hombres fueron ligeramente menos impugnados que las mujeres, lo cual nos conduce a reflexionar sobre este resultado. La impugnación como cuestionamiento social recae sobre los personajes públicos/as que en ejercicio de sus funciones han cometido actos que la ciudadanía condena, pero si sostenemos que las mujeres hemos estado escasamente en el espacio público, se esperaría que ese cuestionamiento social recaiga en menor medida sobre ellas porque numéricamente hemos estado menos expuestas, sin embargo, la cifra nos revela que el cuestionamiento es mayor. Inclusive los dos más impugnados/as son un hombre con 8 impugnaciones y luego le sigue una mujer con 6 impugnaciones.

Los datos también demuestran que las mujeres no son ni buenas ni malas per se, por lo que es necesario trabajar en procesos de sensibilización que conduzcan a un ejercicio del poder distinto desde las mujeres.

Todas las mujeres impugnadas se sometieron al proceso, defendieron y contrarrestaron los argumentos de sus impugnantes y finalmente recibieron absolución por parte del Comité de Selección con lo cual todas continuaron en el proceso. En el caso de los hombres, sí hubo descalificados. Las razones fueron: casos de plagio de libros, falta de probidad notoria, omisión de responsabilidades en ejercicio de funciones públicas, entre otras. Pero es de relevancia la descalificación de un postulante impugnado por falta de probidad, cuyo hecho se basaba en no haber cumplido con obligaciones alimenticias de su hija por varios años. Este hecho fue debidamente fundamentado y demostrado por el impugnante (abuelo de la alimentada), y el Comité resolvió retirarlo del proceso de selección. La importancia de este acto fue fundamental en la medida que generó un impacto en la sociedad, contribuyendo a modificar la percepción sobre el ejercicio de la paternidad que debe estar íntimamente relacionada con el cumplimiento de los deberes y obligaciones de los progenitores varones. Este hecho, por cierto, tuvo como sustento la permanente lucha de las mujeres durante el proceso de selección por posicionar sus derechos humanos y, desde luego, la lucha de las mujeres en décadas anteriores.

Igualmente fue positiva la actuación del Comité frente a una impugnación “no formal” a una de las candidatas a través de un pasquín que tocaba asuntos de su vida afectiva personal. El Comité desechó esta interpelación, lo que nos dio muestra de un avance (aunque incipiente) sobre el hecho de que el comportamiento de las mujeres no debe ser llevado al escenario público cuando de su vida íntima se trata. Las decisiones sobre esta le concierne solamente y de manera absoluta a las mujeres en ejercicio de sus derechos sexuales y reproductivos.

Etapa de calificación de puntajes
Luego de las impugnaciones con un número de 164 participantes y 16 retirados por aceptación a la impugnación, se inició la etapa de calificación de puntajes de cada una de las carpetas de los/as postulantes.

En esta etapa del proceso que constituía la recta final del mismo, se retomó el porcentaje inicial de participación de mujeres, puesto que ninguna de éstas fue separada en la etapa de impugnaciones. Por el contrario, los varones tuvieron la disminución de 16 candidatos.

Finalmente entraron 17 mujeres y 147 hombres a la etapa de calificación de puntajes. De éstos/as 4 mujeres se ubicaron dentro de los 52 mejores puntajes que eran los elegibles.

En una información preliminar de las auditoras se conocía que se encontraban cinco mujeres dentro de los 52 mejores puntajes, pero luego fue rectificada dicha información y una de ellas separada por cuanto no cumplía con el requisito de “origen puro” determinado por el Comité. En este caso habían considerado los quince años de libre ejercicio profesional más varios años de judicatura como ejercicio profesional, cuando las reglas habían determinado que la una y la otra son excluyentes. Tras la rectificación, el número final de mujeres que quedaron entre los 52 mejores puntajes fueron cuatro.

La Veeduría de las organizaciones de mujeres realizamos una calificación paralela a la de las auditoras determinando que habían muchos méritos no considerados, por lo que se promovió que las mujeres impugnaran sus puntajes. La veeduría de las mujeres tuvo un rol protagónico cuando sustentó en el debate cada una de las impugnaciones, logrando que exista el mayor reconocimiento de los méritos profesionales y académicos de las mujeres y consiguiendo significativos aumentos de puntajes.

Esta etapa contó con el valiosísimo apoyo de los/as veedores/as internacionales y de la Red de Justicia.

En promedio, podría decirse que entre los/as recalificados/as mayormente beneficiados/as estuvieron las mujeres ya que en varios casos esto significó que recorrieran hasta veinte puestos dentro del tablero de posiciones.

El significado del ingreso de las mujeres a la Corte Suprema de Justicia
Al demandar la incorporación de mujeres a la Corte Suprema de Justicia, se pone sobre el tapete varios elementos para la reflexión, siendo uno de ellos el de la desigualdad subsistente.

La igualdad es el principio que universaliza los derechos, gracias al cual todas las personas tenemos los mismos derechos, no obstante, el presente análisis permite observar que la participación de las mujeres en el proceso resulta más complicada que la de los hombres porque intervienen factores fácticos que disminuyen las posibilidades de acceso de las mujeres, enfrentándonos a situaciones de desigualdad por resultado.

Es decir, el aparente carácter “neutro” del concurso, provoca discriminación y exclusión de quienes no se ajustan al modelo de valoración diseñado, y lo hace sin intención expresa, de modo imperceptible a los sentidos de la gran mayoría de personas, puesto que culturalmente percibimos la igualdad como aplicación de las mismas reglas de juego sin considerar las diferencias de género que culturalmente están impuestas y vigentes.

El proceso vivido si bien no concluyó con el objetivo de incorporar una cuota mínima de mujeres en la CSJ, lo cual podría ser considerada una pérdida, constituyó una gran oportunidad para demostrar a la sociedad en general que la desigualdad subsiste y que es necesario generar políticas de igualdad en los resultados que aceleren la garantía del derecho a la participación en la toma de decisiones por parte de las mujeres.

Este proceso ha dejado varias lecciones, siendo una de ellas el poco compromiso subsistente ante el tema y la gran necesidad de generar procesos de sensibilización a hombres y mujeres que llegan a puestos de decisión, pues sin su comprometimiento con la agenda de género, la desigualdad seguirá reproduciéndose, porque el derecho a la participación tienen dos sentidos: uno el que el poder esté compartido por hombres y mujeres y otro, que quienes acceden transformen las estructuras que generan desigualdad, tarea que compete también a hombre y mujeres.